La suddivisione in lotti secondo il codice appalti

L’architettura del D.Lgs. 36/2023 pone il “Principio del Risultato” e il “Principio dell’Accesso al Mercato” come cardini dell’intera disciplina dei contratti pubblici. In questo alveo, l’articolo 58 disciplina la suddivisione degli appalti in lotti non come una mera opzione procedurale, ma come una strategia pro-concorrenziale vincolante per le stazioni appaltanti, finalizzata a rendere i mercati pubblici accessibili alle micro, piccole e medie imprese (PMI).

La corretta configurazione dei lotti richiede un’analisi tecnica e amministrativa rigorosa, che deve distinguere tra profili funzionali, prestazionali e quantitativi, bilanciando l’efficienza della gestione con la necessità di non restringere indebitamente la platea dei potenziali affidatari.

Cosa significa “suddivisione in lotti”?

Sulla base dell’art. 58 del D.Lgs. 36/2023, la suddivisione in lotti consiste nella scomposizione dell’oggetto di un appalto pubblico in frazioni distinte e autonome, finalizzata a neutralizzare le barriere all’ingresso e garantire l’accesso al mercato delle micro, piccole e medie imprese (PMI).

Dal punto di vista tecnico-giuridico, suddividere in lotti significa operare secondo i seguenti criteri:

Tipologia di frazionamento (comma 1)

La stazione appaltante deve segmentare l’affidamento seguendo criteri di pertinenza tecnica e dimensionale:

• lotto funzionale: articolazione di un lavoro o servizio che ne consente l’esecuzione autonoma e il raggiungimento di una specifica funzione;
• lotto prestazionale: suddivisione basata su categorie di specializzazione o tipologie di prestazioni (es. lavori edili vs impianti);
• lotto quantitativo: ripartizione basata sul volume delle forniture o dei servizi, spesso su scala territoriale o per unità di misura.

Il regime del “Comply or Explain” (comma 2 e 3)

La lottizzazione non è una facoltà, ma una regola generale. Qualora l’ente decida di procedere con un lotto unico, scatta l’obbligo di:

• motivazione rafforzata: giustificare analiticamente nel bando le ragioni della mancata suddivisione, dimostrando il rispetto dei principi europei di concorrenza paritaria;
• adeguatezza del valore: assicurare che il dimensionamento economico dei lotti sia congruo rispetto alla capacità finanziaria e operativa delle PMI;
• divieto di elusione: è espressamente vietato l’accorpamento artificioso dei lotti volto a limitare la partecipazione di operatori economici minori.

I meccanismi di limitazione e tutela (comma 4)

La suddivisione consente alla stazione appaltante di introdurre clausole limitative per evitare concentrazioni di mercato:

• vincolo di aggiudicazione: fissare un numero massimo di lotti che un singolo concorrente (o soggetti tra loro collegati/controllati) può aggiudicarsi, per garantire la pluralità dei fornitori;
• vincolo di partecipazione: limitare il numero di lotti per i quali è possibile presentare offerta, qualora l’alto numero di concorrenti o l’efficienza della prestazione lo richiedano. In entrambi i casi, la scelta deve essere supportata da criteri oggettivi e non discriminatori indicati nella lex specialis.

Valutazione comparativa (comma 5)

L’amministrazione può riservarsi la facoltà di aggiudicare più lotti allo stesso operatore, a condizione di esplicitare preventivamente le modalità di confronto tra le offerte sui singoli lotti e quelle “a pacchetto”, al fine di individuare la soluzione economicamente più vantaggiosa per l’ente.

Lotti funzionali, prestazionali o quantitativi

L’articolo 58 mira a garantire la partecipazione effettiva delle micro, piccole e medie imprese (PMI), anche di prossimità, nel mercato degli appalti pubblici.

La suddivisione degli appalti in lotti (funzionali, prestazionali o quantitativi) rappresenta una strategia fondamentale per:

• favorire l’accesso al mercato: questo approccio riduce le barriere d’ingresso, permettendo alle PMI di competere più facilmente, poiché possono concentrarsi su porzioni di lavoro che corrispondono alle loro capacità e risorse;
• promuovere la concorrenza: un mercato più competitivo si traduce in offerte migliori e più vantaggiose per le stazioni appaltanti, garantendo al contempo un uso più efficiente delle risorse pubbliche.

Quando si parla di lotti negli appalti pubblici, è importante comprendere le diverse tipologie che possono essere utilizzate, ognuna con caratteristiche e finalità specifiche.

I lotti funzionali si riferiscono a porzioni di un’opera o di un servizio che possono essere eseguite in modo autonomo, ciascuna con una specifica funzione all’interno del progetto complessivo. Questo approccio consente la realizzazione di singole parti dell’opera senza la necessità di completare l’intero progetto, garantendo così che ciascun lotto possa essere appaltato e realizzato indipendentemente dagli altri. Ad esempio, nel caso di un progetto di costruzione di un ospedale, i lotti funzionali potrebbero includere il reparto di emergenza, la centrale termica e l’installazione degli impianti elettrici. Ognuna di queste parti ha uno scopo ben definito e contribuisce al funzionamento complessivo della struttura.

Dall’altra parte, i lotti prestazionali si concentrano sulle prestazioni da fornire, piuttosto che sulla specifica funzione dell’opera. La suddivisione in lotti prestazionali si basa sui risultati attesi e sulla qualità del servizio o del prodotto da consegnare. In questo contesto, la valutazione delle offerte è orientata a stabilire in che modo i concorrenti intendono raggiungere obiettivi di performance specifici, come l’efficienza, la qualità del servizio, i tempi di consegna e gli standard di sicurezza. Un esempio pratico di lotti prestazionali potrebbe essere un contratto per la gestione di servizi di pulizia in un complesso edilizio, dove i lotti potrebbero riguardare la pulizia quotidiana, la pulizia periodica e la manutenzione degli impianti. In questo caso, ogni lotto è definito in base ai risultati attesi e alla qualità del servizio fornito.

Infine, i lotti quantitativi sono caratterizzati dalla loro focalizzazione sulla quantità di beni o servizi da fornire. In questo caso, la suddivisione è effettuata in funzione delle quantità necessarie, il che rende la gestione più semplice e facilita la pianificazione delle risorse. I lotti quantitativi spesso riguardano beni omogenei, permettendo una comparazione più agevole delle offerte e una valutazione più diretta dei costi. Ad esempio, in un progetto di approvvigionamento di attrezzature informatiche, si potrebbero avere lotti quantitativi relativi alla fornitura di 100 computer portatili e di 50 stampanti. Qui, la differenza principale risiede nel fatto che le offerte si concentrano esclusivamente sulla quantità e sul costo unitario di ciascun bene.

Motivazione della mancata suddivisione in lotti

Le stazioni appaltanti sono obbligate a fornire una motivazione dettagliata nel bando o nell’avviso di gara nel caso in cui decidano di non suddividere l’appalto in lotti. Questo implica che:

• analisi dei princìpi europei: la decisione deve essere coerente con i principi europei che promuovono condizioni di concorrenza eque per le PMI. La trasparenza e la giustificazione della scelta sono fondamentali per evitare discriminazioni e garantire un accesso paritario;
• importanza della motivazione: la necessità di giustificare la mancata suddivisione serve a garantire che le stazioni appaltanti non possano limitare arbitrariamente l’accesso al mercato, ma…