Negli ultimi anni la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra in area agricola è diventata uno dei terreni più complessi del diritto urbanistico e ambientale. Da un lato vi sono gli obiettivi di transizione energetica e l’interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili; dall’altro, le esigenze di tutela del paesaggio, del suolo agricolo, degli ecosistemi locali e della pianificazione comunale.
La sentenza Consiglio di Stato, sez. IV, n. 3611/2026 interviene proprio su questo equilibrio, confermando la legittimità del PAUR rilasciato dalla Regione Veneto per un impianto fotovoltaico a terra da 7.290 kWp, localizzato in area agricola nel Comune di Mogliano Veneto. La decisione respinge l’appello proposto da residenti e proprietari di immobili vicini all’area di intervento e dichiara improcedibili gli appelli incidentali della Regione e della società proponente.
La pronuncia è particolarmente rilevante perché affronta alcuni temi destinati a incidere su molti procedimenti autorizzativi futuri: quando una pratica può dirsi completa, quali limiti incontra il potere di opposizione del Comune, che peso ha la presenza di un corridoio ecologico, quando il PAUR produce variante urbanistica e quando una modifica progettuale impone di riaprire la VIA.
Il caso: impianto fotovoltaico in area agricola e opposizione del territorio
La vicenda nasce dalla richiesta di autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico a terra in area agricola, con potenza pari a 7.290 kWp, su una superficie di circa 12 ettari.
Il progetto era stato contestato dal Comune di Mogliano Veneto, dalla Soprintendenza e da alcuni privati proprietari di immobili nelle vicinanze. Le principali critiche riguardavano:
- l’impatto sul paesaggio agricolo;
- l’interferenza con un corridoio ecologico;
- la presunta incompletezza dell’istanza;
- la mancata valutazione di alternative localizzative;
- la modifica successiva dell’accesso carrabile;
- l’effetto di variante urbanistica prodotto dal PAUR.
Nonostante le opposizioni, la Regione aveva concluso positivamente il procedimento, rilasciando il Provvedimento autorizzatorio unico regionale. Il TAR Veneto aveva respinto il ricorso di primo grado e il Consiglio di Stato ha confermato tale esito.
Quando una pratica può dirsi davvero “completa”
Uno dei punti più importanti della sentenza riguarda la distinzione tra completezza documentale e adeguatezza documentale.
Gli appellanti sostenevano che l’istanza non fosse completa perché vi sarebbero state carenze relative, tra l’altro, al piano particellare, alla disponibilità delle aree, all’accesso carrabile, alla documentazione sulle coltivazioni biologiche e alla leggibilità dell’istanza.
Il Consiglio di Stato respinge questa impostazione e chiarisce un principio molto rilevante nei procedimenti PAUR: la verifica iniziale prevista dall’art. 27-bis del Codice dell’ambiente riguarda la completezza formale della documentazione, non la sua piena adeguatezza tecnico-istruttoria.
In altri termini, una pratica può essere considerata completa quando contiene gli elaborati e gli atti necessari per avviare il procedimento. Le successive richieste di chiarimenti, integrazioni o regolarizzazioni non dimostrano automaticamente che l’istanza fosse originariamente incompleta: possono invece rientrare nella normale fase istruttoria.
Questo passaggio è decisivo perché consente di applicare il regime transitorio della legge regionale Veneto n. 17/2022 ai procedimenti già avviati e formalmente completi prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina.
La disciplina transitoria non viola la tutela dell’ambiente
Gli appellanti avevano sollevato anche una questione di legittimità costituzionale della disciplina transitoria contenuta nella legge regionale Veneto n. 17/2022, sostenendo che essa sacrificasse la tutela ambientale e paesaggistica, garantita dall’art. 9 della Costituzione, a favore dell’affidamento dell’operatore economico.
Il Consiglio di Stato considera la questione infondata.
Secondo i giudici, la norma regionale realizza un bilanciamento non irragionevole tra interessi contrapposti: da un lato la tutela dell’ambiente e del paesaggio, dall’altro l’affidamento del proponente che, prima della modifica normativa, aveva già presentato un’istanza completa, sostenuto costi e programmato investimenti.
La soglia scelta dal legislatore regionale, cioè la completezza formale della documentazione, viene ritenuta idonea a distinguere le iniziative effettivamente avviate da eventuali istanze meramente strumentali, presentate solo per sfuggire alla nuova disciplina.
La sentenza richiama anche un parallelismo con la disciplina nazionale più recente in materia di fonti rinnovabili, che attribuisce rilievo alla verifica di completezza documentale per individuare le procedure in corso.
Corridoio ecologico: non è un divieto assoluto di intervento
Altro punto centrale riguarda la presenza di un corridoio ecologico nell’area interessata dal progetto.
Secondo i ricorrenti, tale classificazione avrebbe dovuto impedire l’insediamento dell’impianto fotovoltaico, poiché l’opera avrebbe compromesso le funzioni ecologiche dell’area.
Il Consiglio di Stato adotta una posizione più articolata: la presenza di un corridoio ecologico non comporta automaticamente l’impossibilità di ogni trasformazione del territorio. Ciò che deve essere verificato è se l’intervento impedisca o comprometta concretamente la mobilità delle specie, la continuità ecologica e l’interscambio genetico.
Nel caso specifico, i giudici ritengono che l’istruttoria regionale abbia esaminato questi profili, considerando sia l’aspetto conservativo del corridoio ecologico, sia la sua funzionalità dinamica. Le misure di mitigazione previste, come l’inerbimento, le siepi perimetrali e gli accorgimenti per la permeabilità faunistica, sono state considerate sufficienti nell’ambito della valutazione tecnica svolta dall’amministrazione.
La sentenza, quindi, non afferma che il corridoio ecologico sia irrilevante; chiarisce però che esso non costituisce di per sé un vincolo assoluto, ma richiede una valutazione concreta dell’impatto dell’opera.
I limiti del Comune: il dissenso locale non equivale a veto
La decisione è significativa anche per i rapporti tra Regione e Comune nei procedimenti per impianti da fonti rinnovabili.
Il Comune aveva espresso più volte parere negativo, richiamando profili ambientali, urbanistici e paesaggistici. Tuttavia, il Consiglio di Stato conferma che il dissenso comunale non può trasformarsi in un veto automatico, soprattutto quando il procedimento PAUR ha natura complessa e coinvolge una pluralità di interessi pubblici.
La conferenza di servizi deve valutare le osservazioni del Comune, ma non è vincolata ad accoglierle se ritiene, con motivazione non illogica, che il progetto sia autorizzabile.
La sentenza valorizza quindi il carattere unitario e concentrato del PAUR: il procedimento serve proprio a comporre interessi diversi, senza attribuire a un singolo ente locale un potere interdittivo assoluto. Questo non significa ridurre il ruolo del Comune, ma collocarlo all’interno di un bilanciamento più ampio, che comprende anche l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.
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Sergio Volpe
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