La tutela dei lavoratori negli appalti pubblici

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) rappresenta un passo significativo verso il rafforzamento delle tutele per i lavoratori coinvolti negli appalti pubblici.

La normativa tiene conto dell’importanza di bilanciare la libera concorrenza e l’iniziativa imprenditoriale con la salvaguardia dei diritti dei lavoratori, riconoscendo che la qualità del lavoro e il rispetto delle condizioni contrattuali costituiscono elementi fondamentali per garantire il buon esito delle opere e dei servizi pubblici.

In questo contesto, il Codice introduce una serie di strumenti e principi volti a tutelare la stabilità occupazionale, il rispetto delle condizioni economiche e normative e la valorizzazione delle pari opportunità, generazionali e di genere.

Tra questi strumenti figurano le clausole sociali, le regole sui costi della manodopera non ribassabili e la stretta connessione con i contratti collettivi nazionali e territoriali, a cui viene attribuita una centralità mai così spiccata in precedenza.

Anche il Decreto Correttivo punta i riflettori sui contratti collettivi di lavoro: interviene sulla normativa operativa dell’articolo 11 del codice dei contratti, introducendo l’allegato I.01 rubricato “Contratti collettivi“ per dare ancora più importanza e rilievo ad un aspetto delicato e complesso.

Introduce, poi, una “presunzione di equivalenza” nel caso in cui gli operatori economici applichino un contratto differente: modifica necessaria a causa delle lacune presenti nel sistema normativo attuale riguardanti l’applicazione pratica dell’art. 11, vuoti che ANAC aveva in parte colmato con il paragrafo 7 della Relazione illustrativa al Bando tipo n. 1.

Ma andiamo con ordine.

La tutela dei lavoratori nel nuovo codice appalti

Il D.lgs. 36/2023 rafforza la tutela dei lavoratori con disposizioni mirate, soprattutto nei settori ad alta intensità di manodopera. Tra gli strumenti principali a tutela dei lavoratori:

• la clausola sociale;
• le regole sui costi della manodopera;
• l’applicazione dei contratti collettivi.

Clausola sociale

L’evoluzione normativa ha reso le clausole sociali obbligatorie per i contratti ad alta intensità di manodopera con il D.lgs. 50/2016 e ne ha ampliato la portata con il D.lgs. 36/2023. L’art. 57 del nuovo Codice impone l’inserimento di clausole sociali nei bandi di gara, richiedendo misure per garantire stabilità occupazionale, pari opportunità e l’applicazione di contratti collettivi, estendendo le stesse tutele anche ai lavoratori in subappalto. Queste clausole assumono ora il valore di un vero impegno contrattuale, la cui violazione può configurare inadempimento, con l’obbligo per le stazioni appaltanti di verificarne il rispetto in ogni fase del contratto.

Le stazioni appaltanti sono tenute a includere nei bandi di gara clausole sociali specifiche, che obbligano gli operatori economici ad adottare misure per garantire:

• stabilità occupazionale: l’impegno a mantenere l’occupazione del personale impiegato, considerando la natura dell’intervento;
• pari opportunità: la promozione di pari opportunità per generazioni, genere e inclusione di persone con disabilità o svantaggiate;
• applicazione dei contratti collettivi: l’impegno a rispettare i contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, estendendo le stesse tutele anche ai lavoratori in subappalto;
• contrasto al lavoro irregolare: l’impegno a prevenire e combattere il lavoro irregolare.

In caso di cambio appalto, la clausola sociale prevede il riassorbimento del personale dell’appaltatore uscente, pur subordinandone l’applicazione ai principi di libertà d’impresa e concorrenza, come stabilito dalla giurisprudenza. Il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che la clausola sociale deve essere compatibile con l’organizzazione dell’impresa subentrante, senza obbligare all’assunzione automatica e generalizzata del personale né a garantire inquadramento e anzianità pregressi.

Consiglio di Stato 26/2025: la clausola di stabilità occupazionale non può essere causa di esclusione da una gara

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 26/2025, affronta il tema della dichiarazione relativa alla “stabilità occupazionale” prevista dall’art. 102, co. 1, lett. a) del Codice Appalti tra gli impegni che le stazioni appaltanti sono tenute a richiedere agli operatori economici nei bandi, negli avvisi e negli inviti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto.

Nel caso esaminato, una concorrente era stata esclusa per non aver prodotto la dichiarazione richiesta, senza che fosse attivato il soccorso istruttorio previsto dal bando.

Il TAR ha confermato l’esclusione, ma il Consiglio di Stato l’ha annullata ritenendola ingiustificata e sproporzionata.

Palazzo Spada – richiamando la precedente sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 2 novembre 2020, n. 6761 – ha ribadito che la clausola sociale non obbliga l’aggiudicatario ad assumere tutto il personale in carico all’appaltatore uscente né tanto meno ad applicare le medesime condizioni contrattuali né, infine, a riconoscere l’anzianità pregressa, ma prevede un bilanciamento tra i diritti, tutti di rango costituzionale ed europeo, della libertà d’impresa e del diritto al lavoro.

La formula adottata nella norma – rilevano i giudici – vincola l’operatore ad un impegno verso l’effettivo conseguimento dell’obiettivo della stabilità occupazionale, evitando di attribuire a tale clausola sociale un effetto automaticamente e rigidamente escludente.

Ciò posto, la dichiarazione relativa alla “stabilità occupazionale” non sempre si rivela come necessaria; e sicuramente non lo è quando non sussistono i presupposti fattuali dell’obbligo dichiarativo.

Nel caso di specie, infatti, come spesso accade negli appalti di lavori, l’affidatario del contratto oggetto della procedura non subentrerebbe al precedente appaltatore. Non essendoci, in tale ipotesi, lavoratori da riassorbire, la dichiarazione di impegno sarebbe priva di oggetto, e quindi inutile; e pretenderne una di segno negativo sarebbe un formalismo “eccessivo” e “sproporzionato“.

In ogni caso, il Consiglio di Stato ha rilevato anche che la stazione appaltante avrebbe potuto acquisire la dichiarazione avviando il soccorso istruttorio o procedimentale, come consentito dall’art. 101, comma 1, del codice dei contratti pubblici, trattandosi di elementi estranei al contenuto dell’offerta.

Costi della manodopera

Il nuovo Codice dei contratti pubblici introduce importanti novità riguardo ai costi della manodopera, che devono essere calcolati dalla stazione appaltante o dall’ente concedente utilizzando le tabelle ministeriali pubblicate dal Ministero del Lavoro. Questo richiede alle amministrazioni di predisporre adeguati strumenti per stimare il costo del lavoro relativo all’appalto, eventualmente avvalendosi del supporto di consulenti del lavoro.

Secondo l’articolo 41, comma 14, i costi della manodopera così calcolati sono esclusi dall’importo su cui è possibile applicare ribassi. Tuttavia, l’operatore economico può dimostrare che un ribasso complessivo derivi da una maggiore efficienza organizzativa o dall’adozione di tecnologie avanzate.

Questa disposizione ha inizialmente generato interpretazioni controverse, sembrando escludere del tutto la possibilità di applicare ribassi sui costi della manodopera. Un’analisi più approfondita, tuttavia, chiarisce che la norma deve essere letta nel…