Cosa succede quando una banca nega un finanziamento per un vecchio ruolo mai contestato?
La lett. e), del comma 4-bis, dell’art. 12 D.P.R. n. 602/1973, introdotta dal D.lgs. n. 110/2024, consente di impugnare direttamente il “ruolo e la cartella di pagamento” quando l’iscrizione comporta il diniego di un finanziamento da parte di un intermediario autorizzato.
Ma la tutela regge anche quando la cartella sottostante risulta regolarmente notificata?
Su questo punto la giurisprudenza si divide:
- secondo un primo orientamento, la validità della notifica esclude in radice l’accesso alla tutela;
- secondo un altro, è del tutto irrilevante rispetto al pregiudizio creditizio, che ne costituirebbe l’unico presupposto.
A complicare ulteriormente il quadro interviene la giurisprudenza sull’intimazione di pagamento come atto autonomamente impugnabile, che apre, e insieme complica, un possibile secondo fronte di tutela.
1) Ruoli storici e diniego di credito: cosa prevede la lettera e)
Il comma 4-bis dell’art. 12 del DPR n. 602/1973, introdotto dal d.l. n. 146/2021 e da ultimo riformulato dal d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, sancisce la regola generale della non impugnabilità dell’estratto di ruolo, ammettendo l’impugnazione diretta del ruolo e della cartella “che si assume invalidamente notificata” nei soli casi tassativi in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione possa derivargli un pregiudizio specifico.
Alle tre ipotesi originarie (gare d’appalto, crediti verso la P.A., benefici con la P.A.), la novella del 2024 ne ha aggiunte tre:
- procedure da codice della crisi d’impresa,
- cessione d’azienda
- e, soprattutto, il pregiudizio “in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati” (lett. e).
La ratio pratica della novella è nota agli operatori: banche, finanziarie, confidi e società di leasing consultano sempre più spesso le proprie banche dati e vi riscontrano iscrizioni a ruolo pendenti, spesso relative a debiti risalenti nel tempo, negando o revocando il credito su questa sola base. Il Legislatore ha voluto offrire, a chi subisce questo pregiudizio, una via di tutela immediata, senza dover attendere un atto esecutivo.
Proprio in questo meccanismo, però, si annida una tensione strutturale: la fattispecie che la lett. e) è chiamata a governare è, quasi per definizione, quella di un debito vecchio — spesso di dieci, quindici, vent’anni — la cui cartella originaria è stata, a suo tempo, notificata regolarmente. Il contribuente non aveva allora alcun motivo per contestarne la notifica: il pregiudizio che oggi lo spinge ad agire (il diniego di credito) non esisteva ancora.
Cosa accade, allora, quando la notifica della cartella non è mai stata messa in discussione?
2) Il nodo interpretativo: endiadi o presupposti cumulativi?
Il testo della norma recita: “Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore […] dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio”. La formulazione si presta a due letture alternative.
Una prima lettura considera “il ruolo” e “la cartella … invalidamente notificata” come un’endiadi che descrive le due species del medesimo difetto di conoscenza legale dell’atto (omessa notifica, oppure notifica avvenuta ma viziata) — senza che questo costituisca un presupposto ulteriore e autonomo rispetto al pregiudizio. In questa prospettiva, l’unica condizione sostanziale richiesta dalla norma è la dimostrazione di uno dei pregiudizi tipizzati; il riferimento alla notifica servirebbe solo a individuare l’oggetto dell’impugnazione, non ad aggiungere un requisito. Questa lettura trova un appiglio testuale nella stessa Cassazione a Sezioni Unite, che nella nota sentenza n. 26283/2022 parla di “interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata”, distinguendo semanticamente le due species di un unico difetto, e non due condizioni cumulative distinte dal pregiudizio.
Una seconda lettura, di segno opposto, ritiene che la norma richieda due presupposti cumulativi: un vizio di notifica della cartella, da un lato, e il pregiudizio tipizzato, dall’altro. Se la cartella è stata notificata regolarmente e ciò non è mai stato contestato, mancherebbe il primo presupposto, e il pregiudizio creditizio — per quanto documentato — non basterebbe da solo a fondare l’ammissibilità dell’azione. A sostegno di questa tesi vengono richiamate pronunce come Cass. n. 24382/2024 (sulla mancanza di autonoma materialità del ruolo, che va impugnato insieme alla cartella) e Cass., S.U., n. 12459/2024 (sulla tassatività delle ipotesi di pregiudizio) — pronunce che, tuttavia, a un esame più attento, sembrano rispondere a un quesito diverso (cosa si impugna; quali pregiudizi contano) piuttosto che imporre, in modo esplicito, il requisito aggiuntivo dell’invalidità della notifica.
Non risultano, ad oggi, pronunce delle Sezioni Unite che affrontino questo specifico nodo con riferimento alla lett. e): la giurisprudenza di legittimità formatasi finora riguarda perlopiù fattispecie in cui la cartella era essa stessa contestata come non notificata o invalidamente notificata, il che rende la questione, per i ruoli storici regolarmente notificati, ancora sostanzialmente aperta.
3) Una giurisprudenza di merito ancora disomogenea
La disomogeneità non è solo teorica. In una recente vicenda che ha coinvolto una pluralità di ruoli riferibili alla medesima posizione debitoria — tutti oggetto di impugnazione diretta ex lett. e) per il medesimo pregiudizio creditizio, e tutti decisi a distanza ravvicinata da sezioni diverse della stessa Corte di giustizia tributaria di primo grado — gli esiti sono risultati sensibilmente differenti a parità di presupposti di fatto.
Alcune pronunce non sono entrate nel merito della questione interpretativa, risolvendo il caso su un piano diverso (motivazioni riferite in modo impreciso all’oggetto del giudizio, o rilievi sulla tempestività del ricorso). Altre hanno accertato, in fatto, la piena regolarità delle notifiche degli atti della riscossione succedutisi nel tempo, escludendo per questa via l’ammissibilità della domanda.
Altre ancora — le più significative ai fini del nodo qui esaminato — hanno costruito un percorso argomentativo più articolato, sostenendo espressamente che il pregiudizio da diniego di finanziamento non sia “idoneo a rendere autonomamente impugnabile” il ruolo “in presenza di precedenti notificazioni valide degli atti della riscossione”, qualificando la tutela residua del contribuente come semplicemente “differita al momento in cui l’Amministrazione manifesterà la volontà di procedere coattivamente”.
Questa disomogeneità, per quanto fisiologica nella fase di prima applicazione di una norma di recente introduzione, espone i contribuenti a un esito processuale che dipende in misura significativa dalla sezione e dal collegio chiamati a decidere — una condizione che, come già osservato in dottrina a proposito del vaglio di costituzionalità operato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 190/2023, rimette al Legislatore, più che all’interprete, il compito di sciogliere in modo sistematico il nodo.
4) Intimazione di pagamento: una seconda via di tutela, ma anche un rischio
Proprio quando la tutela ex comma 4-bis viene negata perché la cartella risulta regolarmente notificata, si riaffaccia un tema contiguo, tornato di stringente attualità: quello dell’intimazione di pagamento quale atto autonomamente impugnabile.
Con la sentenza n. 6436 dell’11 marzo 2025, la Cassazione ha stabilito che l’intimazione ex art. 50 DPR n. 602/1973, in quanto equiparabile al vecchio avviso di mora, rientra tra gli atti tipizzati impugnabili in via autonoma ai sensi dell’art. 19, comma 1, lett. e), D.Lgs. n. 546/1992: la sua impugnazione non è quindi facoltativa, ma necessaria, pena la “cristallizzazione” dell’obbligazione. Il principio è stato ripreso dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio (sent. n. 1614/2026), secondo cui l’intimazione non è un mero atto interno della riscossione, ma un atto autonomamente lesivo attraverso cui il contribuente può — e deve — far valere fatti estintivi sopravvenuti rispetto alla cartella, quale la prescrizione, senza che la mancata contestazione della cartella originaria precluda questa possibilità.
Questo orientamento offre, a prima vista, una risposta rassicurante proprio al problema sollevato al paragrafo precedente: se la cartella regolarmente notificata non apre la porta alla lett. e), il contribuente non resta comunque privo di tutela, perché può far valere l’estinzione sopravvenuta del credito impugnando l’intimazione (o il pignoramento) successivamente notificatogli. La tutela “differita” evocata da certa giurisprudenza di merito, in altre parole, non sarebbe illusoria.
Ma lo stesso principio, se applicato con rigore, rivela un secondo volto, assai meno rassicurante. Se l’impugnazione dell’intimazione è un onere e non una facoltà, il contribuente che riceve nel tempo più intimazioni successive e non contesta tempestivamente nessuna di esse rischia di vedersi opporre la cristallizzazione del credito già a una data anteriore a quella in cui, solo più tardi, decide di sollevare la prescrizione — magari proprio nell’ambito di un’impugnazione ex comma 4-bis, lett. e), innescata dal sopravvenuto diniego di finanziamento. In questo scenario, la stessa giurisprudenza che sembra offrire una via di uscita al problema interpretativo del paragrafo 2 può trasformarsi, per il contribuente meno tempestivo, in un ulteriore ostacolo: non più la validità della notifica della cartella originaria, ma la mancata contestazione, a suo tempo, di uno degli atti successivi.
5) Ruoli storici e finanziamenti negati: un quadro giurisprudenziale ancora in movimento
Il quadro che emerge è, con ogni evidenza, ancora in movimento.
Da un lato, la lett. e) dell’art. 12, comma 4-bis, resta uno strumento di indubbia utilità pratica per chi subisce un pregiudizio creditizio da vecchie iscrizioni a ruolo, ma la sua reale portata applicativa — se cioè operi anche a fronte di cartelle regolarmente notificate, oppure solo in presenza di un difetto di notifica — non ha ancora ricevuto una risposta uniforme dalla giurisprudenza di merito, né un chiarimento risolutivo da parte delle Sezioni Unite.
Dall’altro, il consolidarsi dell’orientamento sull’impugnabilità necessaria dell’intimazione di pagamento apre un fronte parallelo di tutela, che però porta con sé un proprio, autonomo, rischio di preclusione.
Chi si trova a gestire posizioni debitorie risalenti, riemerse a distanza di anni attraverso un diniego di credito, dovrà dunque muoversi su entrambi i fronti con pari attenzione: quello, più discusso, dell’ammissibilità dell’impugnazione diretta del ruolo, e quello, meno esplorato ma non meno insidioso, della sorte — impugnata o meno, a suo tempo — di ciascun atto della riscossione notificato nel frattempo. Sarà interessante osservare se, nei prossimi mesi, la giurisprudenza di legittimità individuerà un punto di equilibrio tra queste due linee, oggi ancora parallele.
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Riferimenti normativi e giurisprudenziali citati: art. 12, comma 4-bis, DPR n. 602/1973 (come modificato dal d.lgs. n. 110/2024); Cass., S.U., n. 19704/2015; Cass., S.U., n. 26283/2022; Corte cost. n. 190/2023; Cass. n. 24382/2024; Cass., S.U., n. 12459/2024; Cass. n. 6436/2025; CGT II grado del Lazio, sent. n. 1614/2026.
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