Ordinanza di demolizione: il Comune deve prima annullare il permesso?

La pronuncia 4188/2026 del  Consiglio di Stato analizza il rapporto tra il titolo edilizio originariamente presentato dal privato e le opere effettivamente realizzate. La controversia riguarda l’esercizio del potere repressivo dell’amministrazione nei confronti di interventi eseguiti in difformità rispetto a quanto dichiarato nella denuncia di inizio attività, nonché i limiti entro cui il privato può invocare il legittimo affidamento derivante dall’inerzia o dal comportamento dell’ente pubblico. La decisione esamina inoltre il rilievo dei vincoli paesaggistici e idrogeologici, la disciplina delle opere abusive, il valore delle istanze di sanatoria e la natura vincolata dell’ordine di demolizione.

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Il caso

La proprietaria di un immobile aveva presentato, diversi anni prima, una denuncia di inizio attività finalizzata alla realizzazione di un locale interrato destinato a garage pertinenziale al fabbricato esistente. La documentazione tecnica allegata descriveva in modo univoco l’intervento come un’autorimessa interrata a servizio dell’abitazione.

L’amministrazione comunale non aveva esercitato i poteri inibitori previsti dalla normativa e l’intervento aveva seguito il proprio iter tecnico, compresi gli adempimenti in materia sismica e il collaudo statico delle strutture.

Successivamente, a seguito di un sopralluogo, il Comune accertava che lo stato dei luoghi non corrispondeva al progetto originariamente presentato. In particolare, veniva rilevata la presenza di un bagno e di locali destinati ad uso abitativo in luogo del garage interrato previsto nella DIA. Inoltre, emergeva la presenza di una recinzione ritenuta invasiva di una porzione della sede stradale comunale.

L’area risultava altresì sottoposta a vincoli paesaggistici e idrogeologici.

Sulla base di tali accertamenti il Comune avviava il procedimento repressivo e concludeva l’iter con l’adozione di un’ordinanza che imponeva:

• la demolizione delle opere ritenute abusive;
• la rimozione della recinzione;
• il ripristino dello stato originario dei luoghi.

Dopo l’adozione dell’ordinanza, la proprietaria presentava diverse domande di regolarizzazione urbanistica e paesaggistica.

Nella documentazione allegata alle istanze venivano descritte alcune modifiche rispetto al progetto originario, tra cui:

• trasformazione del garage in cucina;
• realizzazione di un servizio igienico;
• diversa distribuzione degli spazi interni;
• modifiche ai prospetti;
• incremento di superficie e volume.

La proprietaria impugnava l’ordinanza deducendo numerosi profili di illegittimità:

• affidamento e mancato annullamento della DIA: secondo la ricorrente, il Comune avrebbe ingenerato un affidamento qualificato sulla legittimità dell’opera, poiché non aveva contestato la DIA, aveva consentito lo svolgimento degli adempimenti tecnici e strutturali e non aveva mai annullato il titolo in autotutela. L’ordine di demolizione sarebbe quindi stato adottato senza la preventiva rimozione del titolo originario;
• carenza istruttoria: la ricorrente sosteneva che il Comune non avesse adeguatamente verificato l’effettiva destinazione del manufatto e che le conclusioni raggiunte fossero basate su elementi documentali insufficienti;
• errata applicazione della disciplina sanzionatoria: secondo la difesa, anche qualora fosse stato accertato un mutamento di destinazione d’uso, la sanzione demolitoria sarebbe stata eccessiva. A suo avviso sarebbe stato sufficiente imporre il ripristino della destinazione originaria del locale;
• natura pertinenziale del bagno: veniva inoltre sostenuto che il bagno costituisse un’opera minima, riconducibile a una semplice pertinenza o comunque a una tolleranza esecutiva di cantiere;
• contestazione dei vincoli paesaggistici: la proprietaria affermava che il fabbricato originario fosse antecedente alla disciplina vincolistica e che il corso d’acqua richiamato dall’amministrazione non giustificasse l’applicazione del vincolo paesaggistico;
• contestazione del vincolo idrogeologico: secondo la ricorrente, il Comune avrebbe dovuto rilevare l’esistenza del vincolo già al momento della presentazione della DIA originaria;
• occupazione della sede stradale: veniva negata qualsiasi occupazione abusiva della strada pubblica, sostenendosi che la recinzione avesse una mera funzione protettiva;
• sviamento di potere: la proprietaria sosteneva infine che l’azione repressiva fosse stata motivata da finalità ritorsive connesse alla sua opposizione a un progetto viario promosso dall’amministrazione.

Il TAR ha respinto il ricorso della proprietaria, ritenendo legittimo l’ordine del Comune. La denuncia di inizio attività non era efficace per mancanza delle necessarie autorizzazioni paesaggistiche e idrogeologiche.

È stato accertato che l’immobile realizzato era diverso da quello autorizzato: da garage interrato a spazi abitativi con bagno, configurando un ampliamento sostanziale dell’edificio. Anche la successiva domanda di sanatoria è stata interpretata come conferma delle modifiche effettuate.

Le contestazioni sui vincoli paesaggistici e idrogeologici e sull’occupazione di suolo pubblico sono state ritenute infondate o non supportate da prove tecniche. Il TAR ha inoltre ribadito che il potere repressivo in materia edilizia è vincolato e deve essere esercitato una volta accertato l’abuso.

In appello, la nuova istanza ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001 non ha giustificato il rinvio della trattazione, poiché non incideva sulla legittimità del provvedimento repressivo già adottato.

È necessario annullare preventivamente il titolo edilizio prima di ordinare la demolizione di opere eseguite in difformità rispetto al progetto autorizzato?

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato l’appello. Con il primo motivo di impugnazione, la proprietaria sosteneva di aver maturato un legittimo affidamento sulla regolarità delle opere realizzate. Tale affidamento, a suo dire, sarebbe derivato sia dalla mancata contestazione della denuncia di inizio attività presentata anni prima, sia dal comportamento successivamente tenuto dal Comune, che aveva consentito lo svolgimento degli adempimenti tecnici connessi all’intervento. Secondo l’appellante, prima di ordinare la demolizione l’amministrazione avrebbe dovuto annullare formalmente il titolo edilizio originario.

Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi. Dall’esame della documentazione è emerso che il titolo edilizio riguardava esclusivamente la realizzazione di un locale interrato destinato a garage pertinenziale al fabbricato esistente. Tale destinazione risultava chiaramente indicata nella relazione tecnica, nella relazione sui materiali e nel certificato di collaudo statico.

Gli accertamenti eseguiti dall’amministrazione hanno invece evidenziato una situazione profondamente diversa rispetto a quella autorizzata. Al posto del garage interrato previsto dal progetto erano stati infatti realizzati un servizio igienico e locali destinati ad uso abitativo.

La stessa documentazione presentata successivamente per ottenere la sanatoria confermava tali modifiche, descrivendo interventi consistenti nel cambio di destinazione d’uso del garage, nella realizzazione di un nuovo bagno, nella diversa distribuzione degli spazi interni e nella modifica dei prospetti dell’edificio. Gli elaborati progettuali allegati rappresentavano inoltre ambienti adibiti a soggiorno-pranzo, camera, disimpegno e servizio igienico.

Secondo il Collegio, il punto centrale della controversia non riguardava quindi la validità o l’efficacia del titolo edilizio originario, bensì la sostanziale difformità tra l’opera autorizzata e quella effettivamente realizzata. Proprio per questo motivo l’ordine di demolizione non richiedeva alcun preventivo annullamento del titolo, poiché il provvedimento repressivo non colpiva l’autorizzazione in sé, ma le opere eseguite in violazione di quanto da essa consentito.

I giudici hanno infine escluso la sussistenza di un affidamento giuridicamente tutelabile. Il comportamento del Comune si era infatti limitato agli adempimenti tecnici collegati al progetto originariamente assentito e non aveva mai comportato una verifica o una presa d’atto della conformità delle opere successivamente realizzate. Di conseguenza, non poteva ritenersi sorto alcun affidamento legittimo sulla regolarità di un manufatto che, nelle sue caratteristiche essenziali, risultava diverso da quello descritto nel titolo edilizio originario.

Quando un mutamento di destinazione d’uso può assumere rilevanza urbanistico-edilizia tale da non essere considerato una mera variazione interna?

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente il secondo, il terzo e il quarto motivo di appello, poiché tutti riguardavano la sussistenza dell’abuso edilizio contestato. In particolare, le censure investivano tre aspetti: l’effettiva trasformazione del manufatto, la rilevanza urbanistico-edilizia del mutamento di destinazione d’uso e la possibilità di qualificare il servizio igienico realizzato come pertinenza o come mera tolleranza esecutiva.

Il Collegio ha ritenuto infondate tutte le doglianze.

In primo luogo, i giudici hanno osservato che, indipendentemente dal valore probatorio attribuibile alle successive istanze di sanatoria, emergeva un dato oggettivo incontestabile: l’opera realizzata non corrispondeva a quella autorizzata. Il progetto originario prevedeva infatti la realizzazione di un garage interrato, mentre la documentazione tecnica prodotta dalla stessa proprietaria rappresentava un organismo edilizio composto da ambienti destinati a soggiorno-pranzo, camera, disimpegno e bagno. A ciò si aggiungevano un incremento di superficie e di volumetria, modifiche ai prospetti esterni e una diversa distribuzione interna degli spazi.

Secondo il Consiglio di Stato, tali elementi trovavano pieno riscontro sia nella documentazione presentata dalla parte privata sia negli accertamenti effettuati dall’amministrazione. Per questa ragione è stata respinta la tesi secondo cui il provvedimento sarebbe stato adottato sulla base di un’istruttoria insufficiente.

I giudici hanno inoltre escluso che l’intervento potesse essere qualificato come un semplice cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale. Le opere realizzate avevano infatti determinato una trasformazione complessiva del manufatto, caratterizzata da modifiche strutturali, aumento di superficie e volume e alterazione dei prospetti. Si trattava pertanto di una difformità sostanziale rispetto al titolo edilizio originario, correttamente sanzionata mediante l’ordine di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi previsto dalla normativa edilizia.

Quanto al servizio igienico, il Consiglio di Stato ha precisato che esso non poteva essere valutato isolatamente rispetto al resto dell’intervento. Il bagno costituiva infatti uno degli elementi della più ampia trasformazione dell’immobile e non un manufatto autonomo o marginale.

Quali sono i criteri per distinguere una pertinenza urbanistica o una tolleranza costruttiva da un’opera edilizia autonoma?

È stata inoltre esclusa sia la qualificazione dell’opera come tolleranza costruttiva sia quella di pertinenza urbanistica.

Le tolleranze edilizie riguardano infatti modesti scostamenti esecutivi rispetto al progetto autorizzato e non possono giustificare la realizzazione di ambienti autonomi non previsti dal titolo originario.

Allo stesso modo, la nozione di pertinenza urbanistica è riservata a manufatti di modesta entità, privi di autonomia funzionale e incapaci di incidere in modo significativo sulla consistenza edilizia complessiva dell’immobile.

In quali limiti è ammesso l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma in presenza di incrementi di superficie o volumetria?

Il Consiglio di Stato ha poi esaminato congiuntamente le censure relative al vincolo paesaggistico e al vincolo idrogeologico.

In via preliminare, il Collegio ha osservato che tali questioni non erano determinanti ai fini della decisione, poiché l’ordine di demolizione trovava già una sufficiente giustificazione nell’accertata difformità tra l’opera autorizzata e quella effettivamente realizzata.

Nel merito, i giudici hanno chiarito che la mancata contestazione della denuncia di inizio attività da parte dell’amministrazione non poteva essere interpretata come un’autorizzazione implicita sotto il profilo paesaggistico o idrogeologico. Tali assensi richiedono infatti specifici provvedimenti formali e non possono derivare dal semplice decorso del tempo o dall’inerzia dell’ente competente.

Quanto alla sussistenza dei vincoli, il Consiglio di Stato ha rilevato che la stessa documentazione predisposta per le domande di sanatoria riconosceva la presenza sia del vincolo paesaggistico sia di quello idrogeologico sull’area interessata dall’intervento. Tale circostanza risultava confermata anche dalle richieste di compatibilità paesaggistica e di autorizzazione idrogeologica presentate dalla proprietaria.

È stata inoltre respinta la tesi secondo cui il vincolo paesaggistico sarebbe venuto meno a causa della presunta assenza di acqua nel corso d’acqua limitrofo. Il Collegio ha ricordato che il vincolo discende direttamente dalla legge e permane fino a un eventuale formale provvedimento di declassamento del corso d’acqua. Pertanto, la temporanea assenza di flusso idrico o la ridotta portata del torrente non sono elementi idonei a determinarne la cessazione.

Parimenti irrilevante è stata ritenuta l’affermazione secondo cui il fabbricato originario sarebbe stato edificato prima dell’introduzione della disciplina vincolistica. Il provvedimento impugnato, infatti, non riguardava l’edificio storico, ma esclusivamente le opere realizzate successivamente e in difformità rispetto al titolo edilizio.

Il Consiglio di Stato ha inoltre evidenziato che gli interventi contestati avevano comportato un aumento di superficie e di volume, circostanza che impediva comunque il ricorso all’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma, ammesso dalla normativa soltanto per interventi che non determinino la creazione o l’incremento di superfici utili e volumetrie.

Infine, il Collegio ha respinto le censure dell’appellante, ritenendo irrilevante il diverso trattamento di altri immobili e la richiesta di documentazione, confermando l’accertamento oggettivo dell’occupazione di circa 7 m² di suolo pubblico e la legittimità dell’azione sanzionatoria vincolata, non inficiata da ipotesi di sviamento o da motivazioni soggettive dell’amministrazione.

Di conseguenza, l’appello è stato respinto.

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