Divieto di Pantouflage: guida alle norme sull’inconferibilità e incompatibilità di incarichi

Il pantouflage è un tema di crescente rilevanza nel dibattito sulla trasparenza e l’integrità nella pubblica amministrazione.

Questo fenomeno, noto anche come “porte girevoli”, si verifica quando funzionari pubblici passano a lavorare nel settore privato, spesso in aziende che erano sotto la loro supervisione creando evidenti situazioni di  conflitti di interesse, poiché i funzionari potrebbero utilizzare le informazioni e le connessioni acquisite durante il loro servizio pubblico per ottenere vantaggi nel settore privato.

In Italia, il pantouflage è regolato dall’art. 53, co. 16-ter del D.lgs. 165/2001, che ha introdotto il divieto per i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio abbiano esercitato poteri
autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni, di svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro (cd. “periodo di raffreddamento”), attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività dell’amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri.

L’ambito di applicazione è stato esteso, successivamente, per effetto dell’art. 21 del D.Lgs. 39/2013 ove si stabilisce che – ai soli fini dell’applicazione del divieto di pantouflage di cui all’art. 53, co.16-ter del D.Lgs. 165/2001 – sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi del D.lgs. n. 39/2013, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo.

Pertanto, il divieto si applica non solo ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2 del D.lgs. 165/2001, bensì anche a coloro che svolgono un incarico in enti pubblici e in enti di diritto privato in controllo pubblico.

Cos’è e a cosa serve il divieto di pantouflage

Possiamo dire che si tratta di uno strumento anticorruzione che impedisce il passaggio “diretto” dalla funzione pubblica al settore privato quando questo potrebbe essere influenzato dalle decisioni prese dal dipendente durante il suo servizio. Il divieto di pantouflage è finalizzato a prevenire il rischio che operatori privati possano influenzare lo svolgimento delle funzioni pubbliche, offrendo al dipendente pubblico prospettive di assunzione o incarichi futuri dopo la cessazione del servizio, indipendentemente dalla causa della sua interruzione, incluso il pensionamento.

Linee guida ANAC in tema di pantouflage

L’ANAC con Delibera n. 493 del 25 settembre 2024 ha adottato le Linee guida in tema di divieto di Pantouflage secondo l’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001.

Oltre a tracciare il quadro normativo di riferimento, le linee guida chiariscono:

• l’ambito di applicazione: a quali pubbliche amministrazioni/enti e a quali dipendenti pubblici si applica il divieto di pantouflage;
• i profili sanzionatori: i contratti di lavoro conclusi e gli incarichi conferiti in violazione del divieto ad un ex dipendente pubblico sono nulli; i soggetti privati che hanno concluso contratti o conferito incarichi in violazione del divieto non possono contrattare con “le pubbliche amministrazioni” per i successivi tre anni.

A quali enti si applica il divieto di pantouflage

Il divieto di pantouflage è volto a ridurre i rischi connessi all’uscita del dipendente da una pubblica amministrazione e al suo passaggio, per qualsivoglia ragione, ad un soggetto privato prima della decorrenza di un “periodo di raffreddamento”.

Gli enti “di provenienza” – ovvero le pubbliche amministrazioni e gli enti diversi dalle pubbliche amministrazioni da cui proviene “il dipendente pubblico” e a cui si applica il divieto – sono:

• le pubbliche amministrazioni come definite dall’art. 1, co. 2, del d.lgs. n. 165/2001, quali enti in provenienza del dipendente
  Tutte le amministrazioni dello Stato, compresi istituti, scuole e istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’ARAN, le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 3008, ed il CONI;
• gli enti pubblici economici
  L’art. 21 del D.Lgs. 39/2013 estende l’applicazione del divieto agli “enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione …, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati” (art. 1, co. 2, lett. b);
  
• gli enti di diritto privato in controllo pubblico

A quali dipendenti pubblici si applica il divieto di pantouflage

Il combinato disposto degli artt. 1, co. 2 e 21 del d.lgs. n. 39/2013 consente di ritenere che sono soggetti al divieto di pantouflage:

• con riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2 del D.Lgs. 165/2001:
  • • i dipendenti con rapporto di lavoro a tempo indeterminato;
    • il personale con rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o autonomo;
    • i titolari degli incarichi di cui all’art. 21 del d.lgs. n. 39/2013 ovvero:
      • gli incarichi amministrativi di vertice, ossia gli incarichi di livello apicale, o posizioni assimilate nelle pubbliche amministrazioni che non comportano l’esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione. A tal fine, occorre fare riferimento alla definizione contenuta nell’art. 1, co. 2, lett. i), del d.lgs. n. 39/2013 che definisce quali «incarichi amministrativi di vertice», quelli di Segretario generale, Capo Dipartimento, Direttore generale o posizioni assimilate nelle pubbliche amministrazioni.
      • gli incarichi dirigenziali interni, che l’art. 1, co. 2, lett. j) del d.lgs. n. 39/2013 elenca, ovvero gli incarichi di funzione dirigenziale, comunque denominati, che comportano l’esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione, nonché gli incarichi di funzione dirigenziale nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, conferiti a dirigenti o ad altri dipendenti appartenenti ai ruoli dell’amministrazione che conferisce l’incarico ovvero al ruolo di altra pubblica amministrazione;
      • gli incarichi dirigenziali esterni, definiti dall’art. 1, co. 2, lett. k) del d.lgs. n. 39/2013, cioè gli incarichi di funzione dirigenziale, comunque denominati, che comportano l’esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione, nonché gli incarichi di funzione dirigenziale nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, conferiti a soggetti non muniti della qualifica di dirigente pubblico o comunque non dipendenti di pubbliche amministrazioni.
• con riferimento agli enti pubblici economici e agli enti di diritto privato in controllo pubblico:
  • i titolari degli incarichi di cui al d.lgs. n. 39/2013 richiamati dall’art. 21 dello stesso decreto ovvero:
    • gli incarichi amministrativi di vertice, di livello apicale, conferiti a soggetti interni o esterni all’ente che conferisce l’incarico, che non comportano l’esercizio in via esclusiva
      delle competenze di amministrazione e gestione;
    • gli incarichi di amministratore, quali gli incarichi di Presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività
      dell’ente, comunque denominato;
    • gli incarichi dirigenziali interni ed esterni;
    • i soggetti esterni con rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o autonomo.

Parere ANAC 1267/2026: divieto di pantouflage anche per il direttore dei lavori

ANAC chiarisce che il divieto di pantouflage si applica anche al direttore dei lavori comunale quando, nei tre anni precedenti, ha svolto attività tecniche e contabili capaci di incidere concretamente sul rapporto con l’impresa appaltatrice. Non rileva solo chi firma il provvedimento finale: perizie di variante, SAL, contabilità finale e certificato di regolare esecuzione sono atti che influenzano direttamente la posizione dell’impresa. Pertanto, l’assunzione presso la stessa impresa esecutrice può integrare la violazione dell’art. 53, comma 16-ter, del D.Lgs. 165/2001. Le conseguenze sono la nullità dell’incarico, la restituzione dei compensi percepiti e il divieto per l’impresa di contrattare con la PA per tre anni. Leggi l’approfondimento.

Delibera Anac 115/2026: incompatibilità tra Presidenza di ente in controllo pubblico regionale e carica in Unione dei Comuni, interviene ANAC

In base al D.Lgs. 39/2013, alcuni incarichi in enti controllati pubblici sono incompatibili con cariche politiche locali sopra determinate soglie demografiche. Nel caso esaminato, ANAC ha avviato un’istruttoria per la contemporanea titolarità di più incarichi istituzionali e gestionali. È emerso che il ruolo di Presidente, con poteri rilevanti, risultava incompatibile con la carica nell’Unione dei Comuni. L’incompatibilità è stata rimossa tramite dimissioni, evitando effetti sanzionatori prima della chiusura del procedimento. Leggi l’approfondimento.

Quando si applica il divieto di pantouflage

Il divieto di pantouflage presuppone che “un dipendente pubblico”, inteso in senso ampio, svolga, una volta cessato dal servizio, la propria attività lavorativa o professionale presso un soggetto privato nei cui confronti abbia esercitato poteri autoritativi o negoziali.

I poteri autoritativi e negoziali

Il potere autoritativo e negoziale in una pubblica amministrazione implica l’adozione di provvedimenti atti ad incidere unilateralmente, modificandole, sulle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari.

Tra queste situazioni può ricomprendersi la conclusione di contratti per l’acquisizione di beni e servizi o la realizzazione di lavori per la PA e l’adozione di provvedimenti che producono effetti favorevoli per il destinatario e quindi anche atti di autorizzazione, concessione, sovvenzione, sussidi, vantaggi economici di qualunque genere.

Nozione di attività lavorativa o professionale

Il divieto di pantouflage implica che il “dipendente pubblico”, alla cessazione dal servizio, svolga “attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione”.

Il divieto concerne:

• sia rapporti di lavoro subordinato – necessariamente di carattere oneroso (a tempo determinato o indeterminato, ivi compresi gli incarichi dirigenziali);
• sia incarichi per ricoprire determinate posizioni nell’ente privato in destinazione.

Il divieto di pantouflage trova applicazione alle attività professionali sia svolte a titolo oneroso e che a titolo gratuito.

Quali sanzioni sono previste per il pantouflage

Conseguenze dirette dell’accertamento degli elementi costitutivi della fattispecie di pantouflage sono:

• la nullità dei contratti conclusi e degli incarichi conferiti in violazione del divieto;
• l’obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati;
• il divieto di contrattare con le pubbliche amministrazioni;
• il divieto di svolgimento di attività lavorativa o professionale per i tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro.

In altri termini, è previsto un periodo di raffreddamento la cui durata è stata valutata idonea e sufficiente a ridurre il rischio di comportamenti non imparziali del dipendente.

Divieto di Pantouflage: i chiarimenti dell’ANAC

Parere ANAC 1 aprile 2026: può un ingegnere comunale diventare dipendente dell’impresa aggiudicataria dell’appalto che ha diretto?

Il parere ANAC (1° aprile 2026) esamina il caso di un assistente tecnico comunale che, quale direttore dei lavori, ha operato su un appalto aggiudicato a un’impresa poi divenuta sua datrice di lavoro. L’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 165/2001 vieta il passaggio ai privati destinatari dell’attività amministrativa svolta con poteri autoritativi o negoziali nel triennio precedente. ANAC chiarisce che anche le funzioni tecniche del D.L., se incidono concretamente sul rapporto contrattuale (varianti, contabilità, certificazioni), integrano tali poteri. Nel caso concreto, ricorrono tutti i presupposti: il successivo impiego presso l’impresa configura quindi violazione del divieto di pantouflage. Leggi l’approfondimento.

Parere Anac 11 marzo 2025: divieto di pantouflage per il RUP anche nei casi di gruppi societari verticalmente strutturati

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), con il parere dell’11 marzo 2025, ha chiarito che nel caso di gruppi societari verticalmente strutturati, il divieto di pantouflage si applica anche nei confronti di chi ha esercitato poteri autoritativi e negoziali nei confronti di altre società del medesimo gruppo. Ciò avviene sulla base del principio secondo cui la società capogruppo esercita un potere di coordinamento e direzione sulle società controllate, determinandone strategie e scelte aziendali univoche, finalizzate all’interesse complessivo del gruppo. Di conseguenza, esiste il rischio, anche solo potenziale, che le decisioni prese dal dipendente durante il suo incarico pubblico possano essere influenzate dalla prospettiva di un futuro impiego presso la società controllante.

L’episodio riguarda un impiegato con qualifica di quadro, operante all’interno di una società in-house regionale, che ha ricoperto ruoli gestionali assimilabili a quelli dirigenziali, inclusa la funzione di Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Durante il suo incarico, ha supervisionato appalti nei quali una società privata, appartenente a un gruppo societario, ha operato in qualità di appaltatore. Terminato il rapporto di lavoro con la società pubblica, la società capogruppo del gruppo privato ha manifestato l’intenzione di assumerlo, sollevando dubbi sulla compatibilità di tale scelta con la normativa vigente.

L’ANAC ricorda che l’ambito soggettivo di applicabilità della norma sul divieto di Pantouflage è riferito a quei dipendenti che, nel corso degli ultimi tre anni di servizio presso la pubblica amministrazione, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto dell’amministrazione stessa.
A tali soggetti è preclusa, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, (c.d. periodo di raffreddamento), la possibilità di svolgere attività lavorativa o professionale in favore dei soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso l’esercizio dei suddetti poteri autoritativi e negoziali.

Secondo l’ANAC, il ruolo di RUP rivestito dall’ex dipendente implica l’esercizio di poteri autoritativi e negoziali nei confronti della società privata interessata all’assunzione, come evidenziato anche nelle Linee Guida ANAC sul pantouflage. In particolare, il RUP, nell’ambito delle proprie funzioni, adotta atti che incidono in modo significativo sulle varie fasi delle procedure di gara e sulla gestione dei contratti, determinandone i contenuti essenziali. Tra questi rientrano anche la convalida delle perizie di variante presentate dal direttore dei lavori, sebbene l’approvazione finale spetti alla società regionale in-house in qualità di stazione appaltante.

L’assunzione dell’ex dipendente da parte della società capogruppo di un gruppo privato operante nello stesso settore richiede particolare attenzione. La società in-house in questione svolge un ruolo centrale nella gestione delle infrastrutture fisiche e digitali, nonché negli acquisti aggregati per gli enti pubblici regionali, operando come stazione appaltante nei confronti dello stesso soggetto privato interessato all’assunzione.

Parere Anac 88/2025: sindaco con incarico dirigenziale di alto livello, è conflitto d’interessi?

Con il parere 88/2025 l’ANAC ha esaminato la richiesta di parere in merito all’attribuzione di un incarico di funzione dirigenziale di livello generale presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, ai sensi dell’articolo 19, commi 4 e 10, del D.Lgs. 165/2001.

L’attenzione è stata posta sulla compatibilità tra il nuovo incarico e la carica di Sindaco ricoperta dal 2020. Secondo il parere dell’ANAC, il caso in esame non rientra nelle ipotesi di inconferibilità previste dagli articoli 7 e 11 del d.lgs. n. 39/2013. Infatti:

• l’ente di destinazione, ossia la Ragioneria Generale dello Stato, non rientra tra quelli per cui la norma prevede espliciti divieti di conferimento di incarichi dirigenziali (art. 7);
• il Comune di appartenenza ha meno di 15.000 abitanti e l’amministrazione comunale non coincide con l’ente che conferisce l’incarico (art. 11).

Inoltre, l’Autorità ha evidenziato che, anche quando il conferimento di un incarico pubblico rispetta formalmente le disposizioni del D.Lgs. 39/2013, il cumulo di incarichi può comunque generare un conflitto di interessi. La nozione di conflitto di interessi è ampia e include qualsiasi situazione che possa compromettere il corretto operato dell’amministrazione, minando l’imparzialità richiesta al dipendente pubblico nell’esercizio delle proprie funzioni decisionali. In questo contesto, il rischio per l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa non riguarda solo i conflitti espressamente previsti dagli articoli 7 e 14 del d.P.R. 62/2013 (“conflitti tipizzati”), ma anche quelli non esplicitamente normati, ma che, in concreto, risultano ugualmente idonei a pregiudicare l’integrità dell’azione amministrativa (“conflitti non tipizzati”).

L’Autorità comunica che per prevenire il conflitto di interessi, anche solo potenziale, è fondamentale che il soggetto coinvolto segnali tempestivamente la situazione e si astenga dal prendere parte a decisioni o atti procedurali che potrebbero entrare in contrasto con interessi privati concorrenti. L’amministrazione ha il compito di accertare l’esistenza di eventuali situazioni di conflitto e di adottare le misure preventive più adeguate. Nel caso esaminato, sulla base delle informazioni raccolte, potrebbe emergere un possibile conflitto di interessi in relazione all’attività di controllo esercitata dalla Ragioneria Territoriale dello Stato sui bandi del PNRR a cui ha aderito il comune.

Per tutelare l’imparzialità e garantire il corretto svolgimento dell’azione amministrativa, si ritiene che misure come l’astensione e il trasferimento delle competenze a un’altra Ragioneria Territoriale dello Stato possano essere soluzioni efficaci. Questo orientamento è stato già evidenziato nella nota prot. n. 267328 del 12 dicembre 2022 a firma dell’allora Ragioniere Generale dello Stato. È altresì essenziale monitorare costantemente l’effettiva attuazione delle misure adottate per verificarne l’applicazione concreta.

Resta comunque necessario un controllo preliminare sulla conformità con quanto previsto dall’art. 60 del TUEL, come richiamato in premessa.

Parere Anac 28 novembre 2024: un dipendente pubblico quadro può essere assunto da una ditta privata?

Il divieto di pantouflage impedisce ai dipendenti di società a controllo pubblico di essere assunti da aziende private con cui hanno avuto rapporti contrattuali se nei 3 anni precedenti hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali verso queste.

L’ANAC ha ribadito questo principio nel parere approvato dal Consiglio dell’Autorità il 28 novembre 2024, riguardante un dipendente in posizione quadro di una società pubblica nel settore gas-acqua che svolgeva funzioni assimilabili a quelle dirigenziali. In base alle disposizioni legislative, il dipendente non può essere assunto da un’azienda privata con la quale abbia avuto rapporti contrattuali se, nel suo ruolo, ha esercitato poteri autoritativi o negoziali verso tale azienda.

Nel caso esaminato, il dipendente aveva svolto attività di coordinamento, gestione e responsabilità amministrativa nei confronti della società privata interessata ad assumerlo. L’Autorità ha quindi applicato il divieto, sottolineando in fine ultimo del pantouflage: prevenire conflitti di interesse e pressioni indebite che possano compromettere l’imparzialità dei compiti istituzionali.

“Già il solo fatto che il soggetto abbia assunto tale ruolo di responsabile di commessa nella fase di esecuzione del contratto di manutenzione affidato a ****  – afferma ANAC – comporta un’autonoma ragione ostativa all’assunzione dell’incarico di cui alla richiesta di parere“.

Altre disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi

L’art. 4 del D.Lgs. 39/2013 dispone che a coloro che, nell’anno precedente, abbiano svolto incarichi e ricoperto cariche in enti di diritto privato o finanziati dall’amministrazione o dall’ente pubblico che conferisce l’incarico ovvero abbiano svolto in proprio attività professionali, se queste sono regolate, finanziate o comunque retribuite dall’amministrazione o ente che conferisce l’incarico, non possono essere conferiti:

1. gli incarichi amministrativi di vertice nelle amministrazioni statali, regionali e locali;
2. gli incarichi di amministratore di ente pubblico, di livello nazionale, regionale e locale;
3. gli incarichi dirigenziali esterni, comunque denominati, nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici che siano relativi allo specifico settore o ufficio dell’amministrazione che esercita i poteri di regolazione e finanziamento.

Nelle ipotesi in cui l’incarico, la carica o l’attività professionale abbia carattere occasionale o non esecutivo o di controllo, il comma 1 non si applica. In tale circostanza è richiesta l’adozione di presidi organizzativi e di trasparenza atti a gestire potenziali conflitti di interesse”.

Con la delibera n. 490 del 23 ottobre 2024 l’ANAC interviene sulla corretta applicazione del D.Lgs. 39/2013 affrontando un caso in cui gli elementi costitutivi della fattispecie di inconferibilità attengono tanto all’incarico in provenienza quanto a quello in destinazione:

• avere svolto, nel biennio precedente all’assunzione dell’incarico, in proprio attività professionale, se questa è regolata, finanziata o comunque retribuita dall’amministrazione che conferisce l’incarico;
• assumere un incarico dirigenziale esterno nella pubblica amministrazione che sia relativo allo specifico settore o ufficio dell’amministrazione che esercita i poteri di regolazione o finanziamento.

Nel caso in esame, l’architetto aveva svolto a favore del Comune un’attività relativa a prestazioni tecnico-professionali, come collaboratore per circa 2 anni dell’Ufficio tecnico dell’ente o come libero professionista per specifici incarichi.

Allo stesso soggetto è stato poi conferito l’incarico di Responsabile dell’Area tecnica del Comune con rapporto di lavoro a tempo determinato.

Si tratta di un ruolo di responsabilità relativo alla “medesima Area rispetto alla quale l’interessato aveva svolto, in precedenza, le attività e gli incarichi professionali”, spiega la delibera l’Autorità che ha ritenuto di affermare come tale incarico non potesse essere conferito a quel professionista.

L’Autorità ha sottolineato che tra l’architetto e il Comune si era instaurato un rapporto di collaborazione stabile e continuativo prima della nomina, rendendo il conferimento dell’incarico una violazione del D.Lgs. 39/2013.

Tale scelta, infatti, è in contrasto con la norma che, allo scopo di “garantire l’esercizio imparziale della funzione pubblica”, pone l’attenzione su chi abbia già “svolto per la pubblica amministrazione un’attività da essa regolata, finanziata o comunque retribuita”.

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/divieto-di-pantouflage/