Ricostruzione su ruderi: è ristrutturazione edilizia o nuova costruzione?

La sentenza 8814/2026 del Tar Lazio affronta la qualificazione giuridica degli interventi realizzati su ruderi o edifici in stato di degrado avanzato. In particolare, il giudizio chiarisce i confini tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, con specifico riferimento alla necessità di dimostrare la reale consistenza originaria del manufatto su cui si interviene.

Il caso offre inoltre importanti indicazioni sull’onere della prova in capo al privato che invoca la preesistenza dell’edificio e sulle conseguenze della mancanza di titoli edilizi e paesaggistici.

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Il caso

Nel caso in esame si verifica l’adozione di un’ordinanza comunale di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi relativa ad alcune opere edilizie realizzate senza permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica e previo assenso dell’ente proprietario del terreno.

Le opere contestate consistevano principalmente:

• nella realizzazione di un fabbricato in muratura con struttura in cemento armato, copertura piana e ambienti già tramezzati internamente;
• nella costruzione di due ampi porticati addossati al manufatto;
• nella realizzazione di un muro di recinzione con cancelli carrabili e pedonali.

L’area risultava sottoposta a vincolo paesaggistico ed era ricompresa in un compendio già appartenente a un ente pubblico, successivamente trasferito prima al Comune e poi alla ASL.

La destinataria dell’ordinanza ha impugnato il provvedimento sostenendo di non aver realizzato un nuovo edificio, ma di essersi limitata a interventi di manutenzione e consolidamento su un manufatto preesistente, che sarebbe stato già presente sul fondo sin da epoca anteriore al 1967 e comunque da tempo immemore. In tale prospettiva, secondo la ricorrente, le opere eseguite non avrebbero alterato in modo sostanziale la struttura originaria e sarebbero consistite essenzialmente nell’aggiunta di un portico aperto su tre lati.

Di diverso avviso è l’amministrazione comunale, che ha contestato integralmente tale ricostruzione, evidenziando come gli interventi siano stati realizzati in assenza del necessario permesso di costruire e della prescritta autorizzazione paesaggistica. Secondo l’ente, le opere non sarebbero riconducibili a semplici lavori di manutenzione, bensì integrerebbero una nuova costruzione abusiva, insistente peraltro su un’area pubblica sottoposta a vincoli, con conseguente illegittima trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.

Secondo il Comune, il manufatto realizzato presentava caratteristiche costruttive incompatibili con semplici opere manutentive o di recupero edilizio, trattandosi invece di un nuovo edificio strutturalmente autonomo e stabilmente infisso al suolo. L’amministrazione evidenziava inoltre che la ricorrente non aveva fornito alcuna prova rigorosa circa la preesistenza del presunto rudere né circa la sua originaria consistenza volumetrica e planimetrica.

La ricorrente articolava diverse censure:

• violazione del diritto di partecipazione procedimentale: il Comune avrebbe dovuto inviare la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990, considerata la complessità della vicenda proprietaria e possessoria dei terreni;
• erronea qualificazione dell’intervento edilizio: la ricorrente sosteneva che l’intervento non integrasse una nuova costruzione, ma una ristrutturazione edilizia eseguita su un manufatto preesistente. A supporto di tale tesi richiamava:
  • la storica utilizzazione agricola dei terreni;
  • l’esistenza di un rudere antecedente al 1967;
  • dichiarazioni rese da precedenti assegnatari del fondo;
  • presunte fotografie aeree;
  • l’asserita vetustà della copertura.
• natura pertinenziale dei porticati: le strutture aggiunte sarebbero semplici tettoie aperte su tre lati, prive di incremento volumetrico e pertanto non subordinate al rilascio del permesso di costruire;
• errata individuazione del responsabile dell’abuso: l’ordine di demolizione non avrebbe potuto riguardare l’intero fabbricato, poiché ella avrebbe realizzato esclusivamente i porticati e non il manufatto principale.

È sempre necessario l’avvio del procedimento prima dell’adozione di un’ordinanza di demolizione per abusi edilizi?

Il ricorso è infondato per le ragioni che seguono.

Il TAR evidenzia, in via preliminare, che le censure della ricorrente riguardavano il solo profilo edilizio, mentre non risultava specificamente contestato il distinto profilo paesaggistico. Poiché l’area era sottoposta a vincolo paesaggistico, la mancanza dell’autorizzazione ex art. 146 del d.lgs. 42/2004 costituiva già un autonomo presupposto dell’ordine di demolizione.

Ciò chiarito, con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce la violazione delle norme sul procedimento amministrativo, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. A suo avviso, tale adempimento sarebbe stato necessario in ragione della complessità della vicenda e del coinvolgimento di più soggetti.

La censura non è fondata.

In presenza di interventi edilizi eseguiti in totale assenza di titolo abilitativo, l’ordinanza di demolizione costituisce un atto vincolato dell’amministrazione, rispetto al quale la comunicazione di avvio del procedimento non è, di regola, necessaria, poiché la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare un diverso esito del procedimento. Tale principio trova applicazione anche nel caso di specie, non ricorrendo alcuna delle ipotesi eccezionali individuate dalla giurisprudenza che potrebbero giustificare un diverso approccio.

Neppure possono assumere rilievo le particolari vicende relative alla titolarità e alla disponibilità del bene, le quali non incidono sull’accertamento della responsabilità in ordine agli abusi edilizi contestati. Tale responsabilità è stata correttamente individuata in capo alla ricorrente, quale soggetto che detiene il fondo e ne ha la disponibilità materiale.

Pertanto, risulta applicabile la disciplina che esclude la necessità della comunicazione di avvio del procedimento nei casi di attività amministrativa vincolata, dovendosi inoltre rilevare che, alla luce degli elementi complessivamente acquisiti, il contenuto del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello effettivamente adottato.

Quando un intervento edilizio su un rudere o su un edificio parzialmente o totalmente diruto può essere qualificato come ristrutturazione edilizia?

Il secondo motivo di ricorso si concentra sulla qualificazione giuridica dell’intervento edilizio contestato, che, secondo la ricorrente, non potrebbe essere ricondotto alla categoria della nuova costruzione, come invece ritenuto dall’amministrazione comunale. La parte privata sostiene, infatti, che l’opera realizzata si sarebbe limitata al recupero di un manufatto già esistente, corrispondente a un rudere presente sul fondo da epoca risalente, anche anteriore al 1967, e che le caratteristiche dell’intervento sarebbero coerenti con una ristrutturazione edilizia ai sensi della normativa vigente. In tale prospettiva, si afferma che l’intervento avrebbe preservato le…